在查辦涉及村干部的案件中，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的認(rèn)定，直接影響村干部的主體身份和行為性質(zhì)，進(jìn)而影響罪與非罪或者此罪與彼罪的認(rèn)定。實(shí)務(wù)中，因認(rèn)識存在分歧，村干部的身份認(rèn)定已經(jīng)成為基層案件辦理中較為棘手的問題之一，筆者結(jié)合相關(guān)規(guī)定，對該問題予以分析。
全國人大常委會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。利用上述職務(wù)便利的，可以構(gòu)成貪污、受賄、挪用公款等職務(wù)犯罪。關(guān)于協(xié)助人民政府從事行政管理工作的認(rèn)定，主要有兩種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村干部身份仍是村民，按照權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)一致原則，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定將其認(rèn)定為國家工作人員的條件，即必須具有實(shí)體規(guī)范依據(jù)或者正式有效委托手續(xù)才能認(rèn)定為協(xié)助從事行政管理工作。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法解釋與刑法第九十三條都是以從事公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助從事行政管理工作的認(rèn)定仍應(yīng)以從事公務(wù)為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，行為具有職權(quán)屬性的就可以認(rèn)定。
筆者認(rèn)為，村干部協(xié)助從事行政管理工作的認(rèn)定，既要從國家工作人員實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，也要考慮村干部身份特殊性。具體而言，就是要兼顧形式和實(shí)質(zhì)，才能符合依法行政和罪刑法定原則，避免寬化泛化和簡單化。
形式上協(xié)助需體現(xiàn)政府意志。實(shí)踐中，認(rèn)定村干部協(xié)助從事行政管理工作是否需要正式手續(xù)或履行特定程序存在爭議。筆者認(rèn)為，如果不做任何形式要求，將與政府有關(guān)的行為都認(rèn)定為協(xié)助從事公務(wù)，將會背離從事公務(wù)的實(shí)質(zhì)，也不符合依法行政原則。與之相反，如果要求必須具有書面委托手續(xù)或具有規(guī)范性依據(jù)，則可能將部分實(shí)際具有公權(quán)力屬性的行為排除在外。村民委員會是村民自治組織，村干部原本不具有公職和公權(quán)，只有在代表人民政府從事相關(guān)工作時(shí)，才能認(rèn)定為依照法律從事公務(wù)的人員。代表政府關(guān)鍵是要體現(xiàn)政府意志，不能體現(xiàn)政府意志的就不能認(rèn)定為代表政府。因此，形式判斷的關(guān)鍵是協(xié)助行為是否體現(xiàn)政府意志。只要能夠體現(xiàn)政府意志的，即使沒有書面文件或正式手續(xù)也可以認(rèn)定。比如，鎮(zhèn)政府通過召開會議明確村干部的協(xié)助職責(zé)，因體現(xiàn)了政府意志可以認(rèn)定為協(xié)助從事行政管理工作。政府工作人員私下安排的工作，則未體現(xiàn)政府意志，不屬于協(xié)助從事行政管理工作。
實(shí)質(zhì)上協(xié)助需具有職權(quán)屬性。村干部通常不具有國家工作人員身份，協(xié)助從事行政管理工作進(jìn)而認(rèn)定為國家工作人員的，應(yīng)當(dāng)限定為具有職權(quán)內(nèi)容的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理工作。這是從事公務(wù)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的必然要求，否則就可能違背罪刑法定原則不當(dāng)擴(kuò)大刑罰打擊面。如果協(xié)助從事的是不具有職權(quán)內(nèi)容的工作，即使是協(xié)助人民政府實(shí)施的，也不能認(rèn)定為國家工作人員。比如，單純協(xié)助鎮(zhèn)政府從事溝通協(xié)調(diào)、收集資料等勞務(wù)工作，因事項(xiàng)本身不具有職權(quán)內(nèi)容，不能認(rèn)定為國家工作人員。值得注意的是，公務(wù)和勞務(wù)并非截然對立的，也不是一成不變的，需要根據(jù)案情具體判斷。以幫助丈量土地面積為例，如果是征地拆遷中，該項(xiàng)工作系確定面積獲得補(bǔ)償?shù)闹苯右罁?jù)，因其是行使職權(quán)的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公務(wù)。如果是一般性統(tǒng)計(jì)工作，比如統(tǒng)計(jì)某項(xiàng)數(shù)據(jù)，因不具有職權(quán)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為勞務(wù)。
利用職務(wù)便利的認(rèn)定。村干部具有從事公務(wù)和集體事務(wù)兩種職務(wù)便利。利用從事公務(wù)的職務(wù)便利可構(gòu)成職務(wù)犯罪，利用從事集體事務(wù)的職務(wù)便利則涉嫌普通刑事犯罪。就村干部而言，只有利用協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職務(wù)便利才可構(gòu)成職務(wù)犯罪。比如，在協(xié)助人民政府從事征地拆遷過程中，利用從事拆遷工作的職務(wù)便利收受他人賄賂的，構(gòu)成受賄罪。如果利用村集體事務(wù)的職務(wù)便利收受財(cái)物的，構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。比如，在組織村民集資修路過程中，借機(jī)收受材料供應(yīng)商財(cái)物的，構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。利用職務(wù)上的便利通常不難判斷，但村干部國家工作人員身份“因事而設(shè)”，有無利用從事公務(wù)的職務(wù)上的便利也必然“因事而異”。具體判斷中，第一步要看是否具有協(xié)助從事公務(wù)的職務(wù)便利，第二步要看行為是否具體利用了上述職務(wù)便利。實(shí)務(wù)中，容易將協(xié)助職責(zé)與具體行為相割裂，即忽視了第二步。比如村干部在協(xié)助救災(zāi)款發(fā)放期間，非法占有村集體資金的案件。雖然具有從事公務(wù)的職務(wù)便利，但是非法占有集體資金是否利用了上述職務(wù)便利需要具體判斷。如果利用了發(fā)放救災(zāi)款的便利則構(gòu)成貪污，利用從事集體事務(wù)的便利則屬于職務(wù)侵占。如果既沒有利用公務(wù)便利也沒有利用集體事務(wù)便利，則可能構(gòu)成其他犯罪。比如，村干部在協(xié)助發(fā)放救災(zāi)款物期間，與他人夜間盜竊款物予以私分的，則構(gòu)成盜竊犯罪。
雖然涉及村干部的案件中問題內(nèi)容繁多、形式不一，其主體身份認(rèn)定有一定難度，但是只要從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)視角，以從事公務(wù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，就能透過現(xiàn)象抓住本質(zhì)，精準(zhǔn)定性、妥當(dāng)處置。
（冉隆炳 馬秋生 作者單位：重慶市紀(jì)委監(jiān)委）