中央紀委國家監委網站 劉一霖
江蘇省高郵市紀委監委聚焦群眾最關心最直接最現實的利益問題，將刁難群眾、吃拿卡要等問題作為整治重點，聯合市場監督管理等部門組成督查小組，通過“四不兩直”方式開展監督檢查。圖為近日，督查小組在市區內菜場走訪群眾了解情況。譚倩 攝
特邀嘉賓
吳國和 海南省紀委監委第六監督檢查室主任
裘春華 遼寧省大連市監委委員
溫劍能 陜西省漢中市紀委常委
全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨。習近平總書記強調，“對一切侵犯群眾合法權利的行為，對一切在侵犯群眾權益問題上漠然置之、不聞不問的現象，都必須依紀依法嚴肅查處、堅決追責。”《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對哪些侵害群眾利益的行為作出了處分規定？超標準、超范圍籌資籌勞、攤派費用在認定時需重點把握哪些方面？在辦理涉及群眾事務時刁難群眾、吃拿卡要與索賄如何區分？克扣群眾財物與貪污、侵占公私財物等行為有何不同？我們特邀紀檢監察干部進行討論。
《條例》對哪些侵害群眾利益的行為作出了處分規定，超標準、超范圍籌資籌勞、攤派費用在認定時需重點把握哪些方面？
吳國和：新修訂的《條例》緊緊圍繞習近平總書記和黨中央關于切實維護群眾利益的重要要求，堅持人民至上的根本價值取向，聚焦民生痛點堵點難點和侵害群眾利益問題新動向新表現，進一步完善群眾紀律要求。《條例》第一百二十二條對侵害群眾利益行為列出“負面清單”，作出處分規定，主要包括：一是超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用，加重群眾負擔；二是違反有關規定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾；三是克扣群眾財物，或者違反有關規定拖欠群眾錢款；四是在管理、服務活動中違反有關規定收取費用；五是在辦理涉及群眾事務時刁難群眾、吃拿卡要；六是其他侵害群眾利益行為。該條第二款將“扶貧領域”侵害群眾利益行為調整表述為“鄉村振興領域”侵害群眾利益行為，作為從重或加重處分情形，督促黨員干部在鄉村振興工作中把責任扛在肩上、抓在手上，持續推動全面從嚴治黨向基層延伸，助推鄉村振興高質量發展。
此外，實踐中少數黨員干部不尊重群眾意愿和經營自主權，以“調整產業結構”“造福群眾”等理由，擅自替群眾做主、代群眾決策，甚至搞強迫命令。對此，《條例》第一百二十三條規定了對干涉生產經營自主權行為的處分。這些規定有助于增強黨員干部的宗旨意識和群眾觀念，確保黨的各項工作始終堅持以人民為中心。
實踐中，對于這些侵害群眾利益的行為，一方面要嚴肅查處，形成震懾。同時，持續通報曝光，增強群眾對反腐敗工作的信心和支持；另一方面要強化對黨員干部的監督，防止利用職權欺壓群眾，暢通投訴舉報渠道，鼓勵群眾舉報欺壓行為，保障群眾權益。
裘春華：超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用，加重群眾負擔，是侵害群眾利益的主要表現之一。
籌資籌勞主要是指興辦村民直接受益的集體生產生活等公益事業，按照《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》等規定經民主程序確定的村民出資出勞的行為。籌資籌勞應遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則。然而在實踐中，一些黨員、干部超范圍、超標準籌資籌勞，或者不經過民主議事程序籌資籌勞等，加重群眾負擔。
關于攤派，中共中央、國務院《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》規定，在國家法律、法規和有關規定之外，要求有關單位或個人無償地、非自愿地提供財力、物力和人力的行為都是攤派，一律予以禁止；任何地方、部門和單位都不得以贊助、捐贈等為名變相向行政事業單位、企業和個人攤派。實踐中，有的以訂閱內部資料或刊登廣告、宣傳資料等名義攤派；有的以收取會費、評比達標表彰等名義攤派，等等。
在認定是否構成超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用時，主要把握以下3個方面：一是主體的特定性，本違紀行為的主體是特殊主體，即黨和國家工作人員或者其他具有聯系和服務群眾職責的黨員。黨組織有本行為的，追究直接責任者和領導責任者的責任。二是行為的違規性，要聚焦政策依據，要求籌資籌勞單位提供所依據的規范性文件，根據具體情況判斷是否違規。三是行為的危害性，該行為侵犯了群眾的人身權、財產權等切身利益，侵蝕了黨同人民群眾的血肉聯系，因此，情節較輕的就構成違紀。如果在侵犯群眾利益的同時，有不正確履行職責、違規使用資金、勞務等行為，按照擇一重原則處理。
在辦理涉及群眾事務時刁難群眾、吃拿卡要與索賄如何區分，克扣群眾財物與貪污、侵占公私財物等行為有何不同？
裘春華：在辦理涉及群眾事務時刁難群眾、吃拿卡要主要是指在為群眾辦理有關事項過程中，故意設置障礙，對應當辦的事故意拖延不辦，給群眾制造麻煩、出難題，明里暗里索要好處、強拿硬占群眾財物的行為。其實質是不能正確對待手中權力，將公權力異化為管理者的“私權”，把服務群眾的義務當做管理群眾的特權，這些“微腐敗”雖然數額不一定大，但積少成多，損害群眾切身利益，蠶食群眾獲得感，揮霍黨和政府的公信力。
《刑法》第三百八十五條規定，國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪。根據“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十三條規定，國家工作人員索取、收受具有上下級關系的下屬或者具有行政管理關系的被管理人員的財物價值三萬元以上，可能影響職權行使的，視為承諾為他人謀取利益，也依照受賄罪定罪處罰。
吃拿卡要與索賄在形式上具有相似性，均可以用明示或者暗示的方式實現。實踐中，準確區分這二者，除了數額外，還可以從以下方面綜合把握：第一，主體身份上，吃拿卡要主體一般為聯系和服務群眾的黨員、干部，不一定具有國家工作人員身份，而索賄的主體必須具有國家工作人員身份。第二，吃拿卡要在主觀上具有侵害群眾利益的故意，客觀行為上往往通過主動提要求、暗示等方式要錢要物，且通常金額較小，而索賄主觀上是利用職權向他人索取財物的故意，金額往往較大。第三，吃拿卡要涉及的群眾人數相對較多，影響面較廣，不僅侵害黨員干部職務行為的廉潔性，還損害群眾利益，影響黨群干群關系。
溫劍能：克扣群眾財物，是指從事公務的黨員、干部在發放財物工作中，將應當發放給群眾的財物扣留，少給或者不給群眾。比如，克扣群眾的惠農專項資金、征地拆遷補償金、農村危房改造款、對困難群眾發放的社會救助金等。
克扣群眾財物行為與貪污行為存在4點不同：一是主體不完全相同。克扣群眾財物的主體一般是從事發放財物工作的黨員、干部，可以是國家工作人員，也可以是非國家工作人員，貪污的主體是國家工作人員。二是主觀方面不同。貪污的主觀方面是以非法占有公共財物為目的，克扣群眾財物不一定以非法占有為目的，也可能用于公共事務支出，如充作辦公經費等。三是侵害的客體不同。克扣群眾財物侵害的客體是群眾利益，而貪污侵害的客體主要是公職人員職務行為的廉潔性。四是數額要求不同。克扣群眾財物并無數額上的要求，而貪污罪追訴標準一般為三萬元以上，有貪污行為，但未達到追訴標準的，適用紀法銜接條款處理。
克扣群眾財物行為與侵占公私財物行為的區分。一是侵占非本人經管的公私財物行為，違反廉潔紀律，而克扣群眾財物，違反的是群眾紀律；二是就違紀行為的主要表現方式來看，克扣群眾財物，通常表現為克扣本人職務、職責范圍內經手、管理的財物，而侵占非本人經管的公私財物，則是不屬于行為人職務、職責范圍內經手、管理的財物。
實踐中，如何理解把握“違規扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾行為”？干涉生產經營自主權與違規干預和插手市場經濟活動有哪些區別？
溫劍能：實踐中，“違規扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾行為”需要從以下幾方面進行理解把握。
關于違紀主體的把握。扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾都屬于執法權的范圍，應由行政機關等主體依照有關法律法規行使，其他單位和個人不得隨意使用。實踐中該違紀行為的主體，既包括沒有執法權的主體，也包括有執法權的主體。有執法權的主體主要有3類：一是行政機關；二是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織；三是受行政機關依法委托的具有管理公共事務職能的組織。
行為的違規性。該違紀行為以違反有關規定為前提。分兩種情形：一是法律法規沒有規定，有關主體自設權力，如村委會、居委會等基層組織，無依據隨意扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾，屬于典型的違規行為；二是法律法規有規定，但有關主體沒有按照規定的條件、權限、程序、方式去執行。對于自設權力，隨意扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾等違紀違法行為，紀檢監察機關要依規依紀依法作出處理。對于執法主體的執法行為是否違規的認定，以法院生效判決為依據，以行政決定、行政復議結果為重要參考。
對于違紀款物的處理。行為人違規扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾獲得的經濟利益，應當責令其向被侵害群眾退賠，而不能采取收繳、追繳或沒收的處理方式。
關于涉嫌犯罪的處理。一是涉嫌貪污犯罪，若執法主體以非法占有為目的，將違規扣留、收繳的群眾款物或者處罰群眾的財物非法據為己有，涉嫌貪污犯罪。對于此類問題，要注意區分情況是否需要同時認定為違紀和涉嫌貪污犯罪，若行為人先違規收繳群眾款物，其后萌生非法占有的故意并侵吞相關款物，要同時認定違反群眾紀律和涉嫌貪污犯罪。二是涉嫌濫用職權或玩忽職守犯罪，行政機關工作人員等超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，扣留、收繳群眾款物、處罰群眾，以及不履行、不正確履行職責，使他人違法扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾行為未得到糾正，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，涉嫌濫用職權或玩忽職守犯罪。
裘春華：干涉生產經營自主權是指黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員中的黨員，利用職權干涉群眾生產經營自主權，致使群眾財產遭受較大損失的行為，屬于違反群眾紀律。違規干預和插手市場經濟活動，是指黨員、干部通過暗示、授意、打招呼、批條子、指令等方式，擾亂市場經濟秩序、破壞公平競爭原則的行為，通常發生在資金密集、權力集中、審批環節較多的領域，屬于違反工作紀律。
從違紀行為的構成要件來看，二者存在以下區別。
第一，違紀主體不同。干涉生產經營自主權的違紀主體可以是從事公務的黨員也可以是黨組織。違規干預和插手市場經濟活動的違紀主體為從事公務的黨員。
第二，主觀方面不同。干涉生產經營自主權主觀上既可以是故意，即明知自己實施的是干預生產經營自主權的行為，可能給群眾造成損失；也可以是過失，包括出于幫助群眾的目的，但“好心辦壞事”的情形。違規干預和插手市場經濟活動主觀上是直接故意，明知違規，仍故意干預插手，且放任違紀行為和危害結果發生。
第三，侵犯的客體不同。干涉生產經營自主權侵犯的直接客體是群眾的生產經營自主權；違規干預和插手市場經濟活動侵犯的客體是市場經濟活動的正常秩序。
第四，客觀表現不同。干涉生產經營自主權客觀表現為行為人實施了干涉生產經營自主權，致使群眾財產遭受較大損失的行為。干涉的方式具有多樣性，包括但不限于資金的投放使用、生產規模的調整，如強迫群眾生產經營某些農作物等。需要注意的是，只有在干涉行為導致群眾財產遭受較大損失的情況下才構成違紀。違規干預和插手市場經濟活動客觀表現為違反有關規定，實施了干預和插手的行為，情節較輕即構成違紀，不要求造成財產損失。
怎樣落實二十屆中央紀委三次全會部署，深入整治侵害群眾利益問題？
吳國和：習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上強調，“懲治‘蠅貪蟻腐’，讓群眾有更多獲得感。”開展群眾身邊不正之風和腐敗問題集中整治，是老百姓期盼的實事，是關系黨的執政根基的大事。紀檢監察機關要從堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”的政治高度，下更大氣力糾治群眾身邊的不正之風和腐敗問題，讓人民群眾切身感受到黨中央和習近平總書記的關心關愛就在身邊，公平正義就在身邊。
一是堅持問題導向，突出靶向治理。確保集中整治工作取得實效，必須聚焦突出問題，精準對焦、擊中要害。要明確工作重點，緊扣群眾需求、突出民生導向，堅持人民群眾反對什么、痛恨什么，就要堅決防范和糾正什么，特別是要瞄準鄉村振興、食品安全、教育、就業、醫療等民生領域的痛點堵點難點問題開展集中整治，推動黨員干部增強服務群眾意識、提高群眾工作能力。例如，儋州市推動“陽光鄉村”管理平臺在全市上線應用，東方市緊盯買賣中小學生入學指標、醫療采購等突出問題，多部門聯動嚴查相關問題線索。
二是整合執紀力量，力促快查快結。以高質量辦結重點督辦問題線索為重點，健全完善領導包案責任制。聚焦“縣級主戰場”，對上級紀檢監察機關交辦的問題線索和自行排查的問題線索，均明確包案縣級領導、責任單位和領辦責任人，按照“誰主管，誰負責”的要求，及時分類移交轉辦。
三是注重制度建設，健全長效機制。整治群眾身邊的不正之風和腐敗問題是攻堅戰、持久戰，需要加強制度建設，實施源頭治理。比如，規范民主議事程序，深化村級組織規范化管理工作；加大村級事務公開力度，強化農村集體“三資”管理、涉農資金網絡監管，建立起常態化公開機制；探索建立信息化平臺強化監督等。
溫劍能：二十屆中央紀委三次全會強調，“堅決懲治群眾身邊腐敗問題，瞄準教育、就業、醫療等民生領域的痛點難點開展集中整治”。紀檢監察機關要深學細悟習近平總書記關于堅持人民至上的重要論述，深入貫徹二十屆中央紀委三次全會部署要求，把集中整治作為重要政治任務，持續加壓、集中攻堅。
一是從嚴執紀執法，“全鏈條”查辦案件。要緊盯重點領域、重點崗位和重點人群，特別是“一把手”和領導班子成員，緊盯嚴重侵害群眾利益、漠視群眾疾苦的案件，實行紀委監委領導包案機制，綜合運用提級辦理、“室組地”協作辦案、交叉辦案等方式，抓典型、抓現行，嚴肅查處一批侵害群眾利益的典型案件，切實讓人民群眾感受到正風肅紀反腐就在身邊、公平正義就在身邊。
二是突出糾風治亂，“全領域”整治問題。堅持以群眾需求為出發點、以群眾所盼為攻堅點、以群眾滿意為落腳點，深化運用“群眾點題”機制，結合本地實際，分縣區、分領域確定重點整治項目，從與群眾生產生活息息相關的水、電、氣、暖、網、路等“小事”入手，清單式管理、項目化推進，分類明確目標成果，健全完善解決群眾問題臺賬，動真碰硬解決突出問題。
三是深化標本兼治，“全周期”系統施治。堅持懲治震懾、制度約束、提高覺悟一體發力，堅持“當下改”與“長久立”相結合，針對案件暴露出來的問題，注重舉一反三，及時制發紀檢監察建議，督促案發單位和相關部門做深做實查辦案件“后半篇文章”，以案為鑒、以案促改、以案促治，堵塞監管漏洞，強化建章立制，推動從重點懲治向系統施治提升拓展，堅決鏟除腐敗滋生的土壤和條件。