中央紀委國家監委網站 方弈霏
特邀嘉賓
鄧小鳳 廣西壯族自治區北海市銀海區紀委常委、監委委員
熊 蒙 廣西壯族自治區北海市銀海區紀委監委第二紀檢監察室干部
李利紅 廣西壯族自治區北海市人民檢察院第一檢察部一級檢察官
武清華 廣西壯族自治區北海市銀海區人民法院黨組成員、副院長
編者按
本案中，甲沒有認真核實乙公司申請材料的真實性便發放相關建設用地規劃許可證，造成國有資產重大損失，對此行為如何定性？有觀點認為，甲的行為構成濫用職權罪，如何看待該觀點？如何認定甲玩忽職守行為造成的損失數額？我們特邀相關單位工作人員予以解析。
基本案情：
甲，曾任A市B區自然資源局副局長、局長。
受賄罪。2019年至2024年，甲利用擔任B區自然資源局副局長、局長的職務便利，在礦產品拍賣、款項撥付等方面為他人謀取利益，非法收受他人錢款共計35萬元人民幣（幣種下同）及2根價值共計9.056萬元的金條。
玩忽職守罪。甲擔任B區自然資源局副局長期間，負責自然資源管理方面有關行政審批事項的受理審批、核發建設用地規劃許可證等工作。B區為改善C村的人文居住環境，以引進社會資本乙公司的方式對B區開展城中村改造工作，對在C村的世居戶以及城中村改造項目開始前在C村合法持有土地、房屋權屬證件的外地戶籍人口以無償劃撥國有土地的方式進行安置并由乙公司統一申請辦理回建地建設用地規劃許可證。根據規定，辦證名單、辦證申請表等材料由村委會和鎮政府核實并在相關文書上蓋章，B區自然資源局審核后發放建設用地規劃許可證。
2022年，乙公司為謀取私利，在申請辦理該城中村改造項目回建地建設用地規劃許可證時，對部分搬遷安置協議書、申請表等進行造假，掩蓋申請名單中有大量不符合安置條件人員（均為乙公司找的外地戶籍人口、由該公司實際控制）的事實。乙公司通過向村委會和鎮政府相關人員（均另案處理）送禮等方式，順利獲得村委會和鎮政府的蓋章文書。之后B區自然資源局行政審批股股長丙在初審時發現申請材料中有大量外地戶籍人口，可能存在異常情況，遂向甲報告。甲認為此前多個城中村改造項目中都存在外地戶籍人口符合資格的情形，乙公司交來的材料已經過C村村委會及鎮政府核實并蓋章確認，只需按照“慣例”審查相關文書是否缺頁、是否蓋章等形式問題即可。之后，甲在未核實材料真實性的情況下，審批同意發放了106本不符合規定的建設用地規劃許可證，上述建設用地規劃許可證由乙公司統一領取并實際控制后將部分非法轉讓給他人獲得巨額收益。截至案發，雖有部分建設用地規劃許可證尚未流轉，但甲審批發放106本建設用地規劃許可證后，該部分國有土地已被無償劃撥，造成國家經濟損失1.48億余元。此外，在案證據不能證實乙公司為了上述行政審批向甲行賄以及甲從乙公司獲利。案發后，相關部門已對乙公司違法取得的建設用地規劃許可證予以撤銷（乙公司轉給善意第三人部分除外），乙公司相關違法問題另案處理。
查處過程：
【立案審查調查】2024年5月30日，A市B區紀委監委對甲涉嫌嚴重違紀違法問題立案審查調查，經批準，同日對其采取留置措施。
【黨紀政務處分】2024年8月26日，經B區紀委常委會會議研究并報B區區委批準，決定給予甲開除黨籍處分；由B區監委給予其開除公職處分。
【移送審查起訴】2024年8月27日，B區監委將甲涉嫌受賄罪、玩忽職守罪一案移送B區人民檢察院審查起訴。
【提起公訴】2024年10月8日，B區人民檢察院以甲涉嫌受賄罪、玩忽職守罪向B區人民法院提起公訴。
【一審判決】2024年12月30日，B區人民法院以甲犯受賄罪，判處有期徒刑三年，并處罰金二十五萬元；犯玩忽職守罪，判處有期徒刑二年六個月；數罪并罰，決定執行有期徒刑四年，并處罰金二十五萬元。判決現已生效。
甲沒有認真核實乙公司申請材料的真實性便發放相關建設用地規劃許可證，造成國有資產重大損失，對此行為如何定性？
鄧小鳳：玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。不履行，是指行為人應當履行且有條件、有能力履行，但違背職責沒有履行，其中包括擅離職守的行為；不認真履行，是指在履行職責的過程中，違反職責規定，馬虎草率、粗心大意。對“嚴重不負責任”的判斷，可結合行為人不履職或者不認真履職的次數、持續時間、有無造成重大損失后果綜合判定。實踐中，國家機關工作人員工作失職行為是否構成玩忽職守罪，需要重點把握行為人是否具有相關義務，是否盡到與其職責匹配的履職義務及未正常履職行為與造成的危害結果是否具有刑法上的因果關系，危害結果是否達到立案追訴標準等。
本案中，從客觀上看，丙收到乙公司提交的申請材料后，向甲報告申請材料中存在異常，甲此時負有核查材料真實性的職責義務，并在完全有能力核查真相的情況下馬虎草率，認為只需形式審查不必開展核查，就審批同意發放了106本建設用地規劃許可證給不具有安置資格的外地戶籍人口（由乙公司統一領取）。甲在該審批工作中負有審慎審查義務，應當對相關材料進行認真核查，且有條件、有能力履行但未履行，屬于“嚴重不負責任”。截至案發，雖有部分建設用地尚未發生權屬變動，但上述國有土地因已審批發放許可證，使得國家失去對該部分土地的使用權。甲的玩忽職守行為與國有資產遭受重大損失之間具有因果關系。
從主觀上看，根據甲供述，其不知道乙公司提交的申請材料是虛假的，認為乙公司提交的材料符合形式要件，且相關材料已經由C村村委會和鎮政府核實蓋章，只需對申請材料開展形式審查即可。甲具有疏忽大意的過失：一是輕信村委會和鎮政府已經核實，認為不會發生國有資產遭受重大損失的危害結果，其本人沒有期待、希望或放任危害結果發生的故意；二是甲對造成國有資產重大損失的后果，是應當預見而沒有預見，主觀上屬于過失。綜合主客觀因素，甲在丙向其報告申請材料中存在異常情況后，不履行或不認真履行審慎審查職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，構成玩忽職守罪。
武清華：根據《中華人民共和國行政許可法》第三十四條規定，行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。本案中，B區自然資源局在審批發放建設用地規劃許可證時具有審慎審查義務。該局行政審批股股長丙初審后發現申請材料中有大量外地戶籍人口，可能存在問題，向甲報告后，甲未指派兩名以上工作人員進行核查或者向上一級主管部門上報問題，而是直接審批同意，將該部分國有土地以無償劃撥方式發放給106戶不符合條件的外地戶籍人口（相關許可證由乙公司統一領取并部分非法轉讓獲得巨額利益），造成國有資產重大損失，構成玩忽職守罪。
有觀點認為，甲的行為構成濫用職權罪，如何看待該觀點？
熊蒙：在審查調查時，有觀點提出甲構成濫用職權罪，我們經分析研討未采納該觀點。濫用職權罪一般是指國家機關工作人員故意逾越職權，違反規定處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。濫用職權罪是故意犯罪，與玩忽職守罪在主客觀方面均有不同。
從主觀方面看，濫用職權罪由故意構成，玩忽職守罪由過失構成。濫用職權表現為行為人明知自己濫用職權的行為會發生致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的結果，并且希望或者放任這種結果發生；玩忽職守表現為行為人應當預見自己玩忽職守的行為可能發生致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的危害結果，因為疏忽大意而沒有預見，或者已經預見但輕信能夠避免。本案中，甲主觀上認為申請人員資格由C村村委會和鎮政府負責實質核實，其只需根據村委會和鎮政府蓋章文件對乙公司文件進行形式審查即可。甲對于乙公司提交的申請材料是虛假的情況不知情，系因疏忽大意而未預見到該行為會發生致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的結果，其本人也不希望這種結果發生。甲系因嚴重不負責任，未高度重視、未認真核查、草率同意通過審批，造成國有資產重大損失，主觀上屬于過失。
從客觀方面看，濫用職權罪一般表現為作為，強調對職權的濫用，即不應當作為而亂作為、濫作為；而玩忽職守罪一般表現為不作為，強調對職責的懈怠，即應當作為而不作為，主要是由于嚴重不負責任，未能按規定或職責要求及時、正確、有效地處理相關事務，一般不具有濫用職權行為的積極主動特征。實踐中，僅從行為外觀分析，濫用職權中“棄權式”不作為和玩忽職守的不作為容易混淆，二者雖都是不作為，但前者是積極式不作為，即存在故意的意思，以積極的不作為方式追求損害結果的發生；而后者則是消極的不作為，不追求也不希望損害結果發生。本案中，甲在丙向其報告申請材料存在大量外地戶籍人口的異常情況時，嚴重不負責任，未認真核查或者向上一級主管部門上報問題，僅根據村委會和鎮政府蓋章文件便直接審批通過，屬于懈怠履職，即消極的不作為。根據在案證據，甲認為其系按照“慣例”進行審批，此前在審批多個城中村改造項目相關建設用地規劃許可證時也是以形式審查為主且未出現問題。甲主觀上并非故意、客觀上并非積極的不作為。若甲明知申請材料是虛假的、不應發放相關建設用地規劃許可證，仍利用職權故意不調查，則屬于濫用職權中的“棄權式”不作為。綜上，對甲應當以玩忽職守罪定罪處罰。
如何認定甲玩忽職守行為造成的損失數額？留置期間，甲主動向專案組提交整改建議、挽回損失，在損失認定時是否予以扣減？
鄧小鳳：根據《中華人民共和國土地管理法》規定，國有土地使用權通過有償出讓或政府劃撥方式取得。本案中，A市B區政府通過引進社會資本實施的城中村改造項目以無償劃撥方式將國有土地使用權交給符合安置資格的居民。甲將106塊建設用地違規審批給不符合安置資格的外地戶籍人口，導致上述建設用地已被辦理建設用地規劃許可證且由乙公司統一領取并實際控制。建設用地規劃許可證在辦理相關手續后可以流轉，截至案發，乙公司非法轉讓了部分建設用地規劃許可證并獲得巨額利益，雖有部分建設用地規劃許可證尚未流轉，但甲審批發放106本建設用地規劃許可證后，該部分國有土地已被無償劃撥，玩忽職守罪的危害結果已經產生，其犯罪行為即已既遂。
李利紅：本案中，B區紀委監委按照程序委托具有法定資質的評估機構和人員出具該106塊建設用地的評估報告，經綜合分析，評估機構最終測算出該106塊建設用地使用權價值為1.48億余元。經審查，該評估報告作出的估價事項描述、依據、過程、方法及結論等各項內容均符合估價要求，內容清楚、結論明確，具有合法性、客觀性、關聯性，可以作為認定犯罪數額的依據。
根據“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第八條規定，瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關聯的犯罪立案后，犯罪分子及其親友自行挽回的經濟損失，司法機關或者犯罪分子所在單位及其上級主管部門挽回的經濟損失，或者因客觀原因減少的經濟損失，不予扣減，但可以作為酌定從輕處罰的情節。本案中，甲在案發前已審批將106塊國有土地無償劃撥給不符合安置條件的外地戶籍人口，其犯罪行為造成的損失已經產生。甲在留置期間主動向專案組提出對尚未轉讓的建設用地規劃許可證進行撤銷的整改建議系犯罪既遂后的挽損措施，可以作為酌定從輕處罰的情節，但不影響其玩忽職守造成損失數額的認定。
甲在庭審過程中認為其不構成玩忽職守罪，為何仍認定其構成自首？在對其量刑時有何考量？
武清華：根據刑法第六十七條規定，犯罪以后自動投案，如實供述自己的罪行的，是自首。被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如實供述司法機關還未掌握的本人其他罪行的，以自首論。參照《刑事審判參考》第221號案例指導精神，如實供述與被告人行使辯解權并沒有根本的沖突。《最高人民法院關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》第一條在解釋何為“如實供述自己的罪行”時指出：“如實供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自動投案后，如實交代自己的主要犯罪事實。”這里之所以規定是主要犯罪事實而非行為性質，其原因在于對行為性質乃至對法律的認識是因人而異的，不同的人有不同的理解。無論被告人將其犯罪行為辯解為無罪（認識上的無罪而非事實上的無罪）或將此罪辯為彼罪等，都屬于對行為性質的不同認識和理解，不能因此而輕易地認定其翻供。
本案中，甲在被留置期間，如實供述了監察機關還未掌握的玩忽職守的犯罪事實，且至法院開庭審理期間，一直平穩、如實供述，因此，可以對于甲犯玩忽職守罪認定構成自首。至于甲在庭審時因法律認識錯誤，認為其不構成玩忽職守罪，不影響自首的認定。
在對甲進行量刑時，對于其犯受賄罪，考慮甲的受賄數額、積極退贓、如實供述等情節；對于其犯玩忽職守罪，考慮甲具有自首情節等，綜合以上情節，法院以甲犯受賄罪，判處有期徒刑三年，并處罰金二十五萬元；犯玩忽職守罪，判處有期徒刑二年六個月；數罪并罰，決定執行有期徒刑四年，并處罰金二十五萬元。